Gastkommentar: Der Rettungsschirm hat Löcher

Der Frühjahresgipfel des Europäischen Rats am 24./25. März 2011 sollte einen Schlussstrich unter die Reformen der Eurozone ziehen, um sich von den Finanzmärkten zu emanzipieren, die Europas Hauptstädte seit Monaten vor sich hertreiben. Seit Ausbruch der Finanzkrise 2007 sind in der Tat wichtige Integrationsfortschritte in der Eurozone vollzogen worden. Doch das Ergebnis vom März-Gipfel mit Blick auf den geplanten Europäischen Stabilisierungsmechanismus ESM sowie auf den aktuellen Euro-Rettungsschirm EFSF demonstriert die Grenzen der Problemlösungsfähigkeit. Die EU muss möglicherweise bald wieder unter dem Druck der Märkte nachbessern. Die politischen Rahmenbedingungen dafür verschlechtern sich aber zusehends.

Beim Umgang mit Verschuldungskrisen in der Eurozone bleiben vier Probleme ungelöst. Erstens zeigen sich die politischen Grenzen der Regierungen, über Bareinlagen und Garantien Solidaritätsversprechen für andere Mitgliedstaaten zu geben. Das betrifft die geplante Aufstockung des Vergabevolumens des EFSF von derzeit 250 Milliarden Euro auf 440 Milliarden, sowie den ab 2013 geplanten ESM, der 700 Milliarden umfassen soll. So blockierte die finnische Regierung beim Gipfel aus Angst vor einem Erfolg der Anti-EU-Populisten bei der Parlamentswahl im April die Aufstockung des EFSF. Parallel dazu schwelt der Konflikt, wie der ESM zu seinem Volumen von 700 Milliarden inklusive 80 Milliarden Bareinlagen kommen soll.

Die Beteiligung privater Gläubiger überzeugt nicht

Zweitens ist die Beteiligung privater Gläubiger bei Verschuldungskrisen beispielsweise in Griechenland oder Irland noch nicht überzeugend gelöst. Die aktuelle Konstruktion reduziert die Kapitalmarktfähigkeit der Länder, die unter den neuen Rettungsschirm schlüpfen. ESM-Kredite werden prioritär bedient. Je größer ihr Anteil am Budget eines Staates ist, desto unattraktiver werden seine Anleihen für private Gläubiger, da für diese dann das Ausfallrisiko steigt. Dies wiegt umso schwerer, wenn sich am Markt die Meinung durchsetzt, dass Griechenland oder Irland pleite sind. Die jüngste Abwertung der griechischen Kreditwürdigkeit mit explizitem Bezug zum künftigen ESM durch die Agentur Standard and Poors belegt dieses Problem.

Überdies sind die ab 2013 geplanten sogenannten Collective Action Clauses (CAC) keine überzeugende Lösung für die akuten Probleme. Sie sollen den rechtlichen Rahmen liefern, mit Hilfe dessen ab 2013 die Gläubiger im Falle eines Staatsbankrotts mit zur Verantwortung gezogen werden. Allerdings wird diese Regelung viel zu spät wirksam. Die Übergangsphase, bis ein relevanter Anteil an Staatsverschuldung mit CACs versehen ist, dürfte sich bis 2030 strecken, da diese nur bei neu ausgegebenen Anleihen eingeführt werden können.

Drittens dürfte der ESM so genannte sich selbst erfüllende Finanzkrisen nicht wirksam abwehren. Größtes Problem dabei ist, dass Kredite nur als ultima ratio gegeben werden sollen, als letzte Lösung, einstimmig und mit harter Konditionalität belegt. Auf den ersten Blick mag dies überzeugen – schließlich soll sich keine Regierung aufgrund falscher Anreize leichtfertig auf Hilfskredite verlassen. Doch wenn der ESM Hilfe bei Finanzierungsnöten nicht rasch bereitstellen kann, hat die Eurozone weiterhin kein Mittel, Marktpanik und spekulative Attacken abzuwehren. Ansteckungseffekte ähnlich derer, die von Griechenland ausgehend vor einem Jahr die Eurozone erschüttert haben, können sich jederzeit wieder entwickeln. Die Logik wäre die gleiche: Zu später Beistand oder wenig belastbare Hilfsversprechen laden zur Spekulation gegen Mitgliedstaaten ein und treiben den Preis tatsächlicher Hilfsmaßnahmen in die Höhe.

Der Internationale Währungsfonds hat deshalb neue Kreditlinien eingeführt, um Ländern in Finanzierungsnöten kurzfristiger Hilfe zu gewähren. Für die EU stellt sich überdies verschärft die Frage, ob Eurobonds nicht doch ein sinnvolles Instrument zur Abwehr marktgetriebener Unruhen sind. Werden diese gemeinsam garantierten europäischen Anleihen nur für einen Sockel der Staatsverschuldung ausgegeben und mit starker Konditionalität belegt, sind sie überdies ein Instrument zur Disziplinierung mitgliedstaatlicher Politik.

Die Banken sind nach wie vor nicht entsprechend rekapitalisiert

Viertens ist die mit der Verschuldungskrise intimst verwobene Bankenkrise nicht gelöst. Auch bei der dritten Runde von Stresstests für die europäischen Banken ist zu befürchten, dass diese unrealistisch milde ausfallen. Kaum ein Regierungsvertreter will wohl offengelegt bekommen, wie groß die Belastungen der Banken wären, wenn etwa Griechenland seine Kredite nicht mehr bedienen kann.

So lange die Banken nicht entsprechend rekapitalisiert und restrukturiert sind, ist ein Schuldenschnitt, bei dem die Gläubiger einen Teil der Schulden abschreiben müssten, nur schwer verkraftbar. Werden diese Probleme nicht behoben, nimmt sich die Politik eine Handlungsoption, die auch im Interesse des überschuldeten Staates liegen kann. Was bleibt, sind zwei deutlich ungünstigere Optionen: Entweder ein neues Hilfspaket für Griechenland, vielleicht kombiniert mit gestreckten Rückzahlungsfristen – und damit ein Vertagen des Problems. Oder ein ungeordneter Staatsbankrott, den man im Frühjahr 2010 aufgrund der erwarteten Unruhen in Politik und Finanzmärkten zu Recht vermeiden wollte.

Diese und weitere Themen dürften spätestens auf die politische Agenda drängen, wenn sich die Verschuldungskrise weiter zuspitzen sollte. Mit weitreichenden Lösungen abzuwarten, hat aber seinen Preis. In den Ländern unter dem Rettungsschirm werden harte Sparprogramme und strukturelle Reformen immer weniger akzeptiert. Dies zeigen der Wahlsieg einer Partei in Irland, die das EU/IWF-Programm offen in Frage stellt, oder auch die wachsenden Schwierigkeiten der griechischen Regierung bei der Umsetzung von Reformen. Portugal droht eine Zahlungsunfähigkeit, weil dessen Regierung für ihr Reformpaket keine politische Mehrheit fand. Deutschland wird hingegen aufgrund seines Beharrens auf harte Anpassungsprogramme bereits vorgeworfen, Teil einer „Diktatur der Geberländer“ zu sein. Zunehmend werden aber in Ländern wie Deutschland und Finnland, die mit guter Bonität über ESM-Einzahlungen und Garantien für die anderen bürgen sollen, Akzeptanzgrenzen erreicht.

Die Kosten, die die Lösung der Verschuldungskrise für Kreditnehmer- wie Geberstaaten mit sich bringen dürfte, könnten das Klima in der EU noch rauer werden lassen. Deshalb sollte der ESM bereits vor seiner Verabschiedung auf dem EU-Gipfel im Juni 2011 so nachgebessert werden, dass er Schuldenkrisen in der Eurozone bewältigen und verhindern kann. Prioritär sind dabei die Schaffung eines wirksamen Rechtsrahmens für Umschuldungsverfahren sowie eine Ausstattung und Einbettung des ESM, die marktgetriebene Finanzkrisen wirksam eindämmen kann.

Daniela Schwarzer leitet die Forschungsgruppe EU-Integration bei der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin. Die SWP berät Bundestag und Bundesregierung in allen Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik. Der Beitrag erscheint unter der Rubrik „Kurz gesagt“ auf der SWP-Homepage.